La inactividad de la administración en las reformas de la legislación administrativa de 1998 y 1999: especial referencia al silencio administrativo

Abstract

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. EL SILENCIO ADMINISTRATIVO ANTE SOLICITUDES. 1. Planteamiento. 2. ¿Qué es el silencio? 3. Producción del silencio administrativo. A) Los plazos del silencio. B) Cómputo del plazo. 4. Efectos del silencio. A) Silencio positivo. B) Silencio negativo. C) Acreditación del silencio, III. INACTIVIDAD ADMINISTRATIVA EN PROCEDIMIENTOS INICIADOS DE OFICIO. IV. INACTIVIDAD REGLAMENTARIA. V. SUPUESTOS DE INACTIVIDAD MATERIAL. VI. RECAPITULACIÓN, CONCLUSIÓN Y PROPUESTA.

I. INTRODUCCIÓN

Las reformas legislativas de 1998 (LJCA) y 1999 (LRJ-PAC) han introducido importantes modificaciones en el régimen de la inactividad de la Administración. La Ley 4/1999, de 13 de enero, de modificación de la LRJPAC, ha aportado relevantes innovaciones técnicas, aunque sin alterar en esencia el régimen tradicional del silencio administrativo. La Ley 28/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, introdujo entre nosotros la novedad de una acción ante ese orden jurisdiccional contra la denominada inactividad material de la Administración. Si a esto sumamos las elaboraciones doctrinales, en los últimos años, sobre la inactividad reglamentaria de la Administración, nos encontramos ya con un material jurídico susceptible de ordenación sistemática. Hemos elegido, por su adecuación al objeto de estudio, un sistema tipológico de exposición. La opción por la tipología reside en que la LRJ-PAC contiene un importante bloque normativo común a los distintos tipos de inactividades administrativas, lo que dificulta la construcción de un sistema conceptual en sentido propio (pues las distintas categorías de inactividad no son verdaderamente determinantes de regímenes jurídicos separados). Por otro lado, la inexistencia de un único principio ordenador de todo el régimen de la inactividad dificulta también la formación de un sistema principial (pues como veremos, cada forma de inactividad administrativa responde a un principio propio). En consecuencia, se van a proponer varios "tipos" de inactividad de la Administración, algunos de los cuales presentan notas comunes, pero con distinta importancia o forma de manifestarse en cada caso. La serie tipológica sería: inactividad ante solicitud (una solicitud que inicia un procedimiento que debería terminar con una resolución —acto administrativo—), inactividad en procedimientos de oficio (que deberían, asimismo, terminar mediante resolución administrativa), inactividad reglamentaria (omisión de la aprobación de una norma administrativa o reglamento) e inactividad material.