Deber urbanístico de conservación y órdenes de ejecución: crisis de la regulación tradicional, nuevas regulaciones autonómicas y algunas propuestas

Resumen

SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN. II. FUNCIÓN SOCIAL DE LA PROPIEDAD Y DEBER DE CONSERVACIÓN. III. REACCIÓN ADMINISTRATIVA ANTE EL INCUMPLIMIENTO VOLUNTARIO DEL DEBER DE CONSERVACIÓN: LA ORDEN DE EJECUCIÓN. A) Nota sociológica sobre el origen de la mayor parte de los conflictos en esta materia: la regulación de los arrendamientos urbanos. B) Regulación tradicional de las órdenes de ejecución e interpretación jurisprudencial. 1. La orden de ejecución ha de ser detallada y concreta, contener un presupuesto y conceder un plazo. 2. Dictada la orden de ejecución no es necesaria posterior licencia. 3. El destinatario de la orden de ejecución: la doctrina de la "apariencia de titularidad". 4. Procedimiento: informe técnico y audiencia. 5. Ejecución subsidiaria: art. 10.3 RDU, responsabilidad administrativa por inactividad. IV. UN CASO DE INCOHERENCIA VALORATIVA EN NUESTRO DERECHO URBANÍSTICO: UNA REGULACIÓN QUE FAVORECE A QUIEN INCUMPLE SUS DEBERES LEGALES FRENTE A QUIEN LOS CUMPLE VOLUNTARIAMENTE. A) La incorrecta (pero comprensible) calificación de la orden de ejecución como "acto declarativo de derechos". B) Exigencia de tasas y del impuesto sobre construcciones, instalaciones y obras. C) Acción de enriquecimiento sin causa a favor de la Administración cuando ésta ha realizado obras en una edificación privada que después no puede cobrar por defectos formales del acto jurídico-público que impone el pago. D) Algunas propuestas. 1. La orden de ejecución como mandato de presentar un proyecto para la realización de obras. 2. Regulación de formas alternativas de ejecución forzosa (para evitar la responsabilidad administrativa por inactividad en el cumplimiento subsidiario de una obligación que corresponde al propietario). 3. Ejecución subsidiaria sometida a las reglas generales de la LRJPAC: derogación del art. 10.3 RDU. 4. Contenido posible de las órdenes de ejecución (obras de estricta conservación, obras de adaptación a circunstancias cambiantes, no solapamiento con las medidas de restablecimiento de la legalidad urbanística). V. LÍMITES DEL DEBER DE CONSERVACIÓN. A) La situación de ruina constituye, como regla general, el límite del deber de conservación. 1. Perspectiva material (ruina económica, ruina técnica, ruina urbanística). 2. Consecuencias procedimentales. 3. Modificación del límite del 50% del valor actual de la edificación en algunas leyes autonómicas. B) Las "obras de reconocida urgencia": obras de realización obligatoria por el propietario aun en situación de ruina. C) Excepciones a la regla general de la ruina como límite del deber de conservación. Bienes de interés cultural (de la Ley del Patrimonio Histórico Español) y, en algunas legislaciones autonómicas, también los inmuebles incluidos en catálogos urbanísticos. D) Indemnización por vinculaciones singulares relativas a la conservación de edificios (art. 43 LRSV).

I. INTRODUCCIÓN

La regulación tradicional del deber de conservación de los propietarios de edificaciones y de la respuesta administrativa ante el incumplimiento voluntario por aquéllos de este deber, la orden de ejecución, necesita de una reforma que, por lo demás, ya ha empezado a producirse. Por una parte, una regulación ajena al ámbito del Derecho administrativo, la de los arrendamientos urbanos, ha marcado desde hace décadas la práctica administrativa en esta materia. En muchos casos, ha estado tan gravada la situación del propietario de los inmuebles arrendados por la prórroga forzosa y la congelación de rentas, que la Administración no ha sido capaz de tratar a los propietarios que no realizaban las obras necesarias para mantener sus edificaciones en adecuadas condiciones de seguridad, salubridad y ornato público con el rigor que requiere su consideración de incumplidores de un deber impuesto por la legislación urbanística. Esto ha conducido a una situación objetiva en la que sorprende la incoherencia valorativa que supone la favorable consideración que reciben los propietarios incumplidores de este deber, frente a quienes voluntariamente atienden con diligencia a las exigencias de la seguridad, la salubridad y el ornato de las construcciones.